Kunstfreiheit und öffentliche Förderung

Der Sturm um den Buchhandlungspreis des Bundes hat es einmal mehr zutage gefördert: Zwischen der Kunst- und der Meinungsfreiheit einerseits sowie der staatlichen Förderung von Kunst und Kultur andererseits gibt es mehr als nur ein Spannungsverhältnis. Das folgt bereits aus dem Verständnis der Grundrechte als eher gegen den Staat gerichtete Freiheitsrechte des Einzelnen. Zwar ist es heute anerkannt, dass es zugleich eine Verpflichtung des Staates ist, diese Freiheitsrechte zu schützen. Insofern gehört die Kulturförderung durchaus zu den allgemeinen Aufgaben des Staates einschließlich der Kommunen. Hinsichtlich der Förderung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr hat diese Erkenntnis längst Eingang in die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gefunden. So eindeutig geklärt ist es hingegen nicht, was der Staat im Bereich der Künste fördert und fördern soll. Welche Entscheidungsfreiheit hat er? Wie kommt er zu seinen Entscheidungen? Sicher nicht mit Hilfe des Verfassungsschutzes, mag man da gleich antworten, erst recht nicht, wenn dieser nur allgemeines Geraune über „verfassungsschutzrelevanter Erkenntnisse“ von sich gibt. Bei ihm ist man in Sachen Kunstfreiheit da eher an der falschen Adresse, obwohl die Grundrechte Teil der Verfassung sind und vom Verfassungsschutz zu schützen wären. Vielleicht hat man die „Erkenntnisse“ im BKM ja nur völlig falsch verstanden? Umso mehr aber herrscht, wie zuweilen an der Buchhandlungspreis-Debatte zu vernehmen war, Unklarheit, wie der Staat bei seinen Förderentscheidungen den Anforderungen der Kunstfreiheit Rechnung zu tragen hat.

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Die Grenzen der Kunstfreiheit

Die Freiheit der Kunst ist die Freiheit der Kunst, nicht mehr und nicht weniger. Jeder kann sich künstlerisch entfalten, wie er mag. Allgemeine Gesetze schränken Künstlerinnen und Künstler nicht ein, die Kunstfreiheit steht verfassungsrechtlich nicht unter Gesetzesvorbehalt. Sie wird allenfalls durch gleichwertige Rechte anderer, konkret betroffener Personen oder durch höhere Rechtsgüter von Verfassungsrang eingeschränkt. Jeder Einzelfall kann erst durch die sorgfältige Abwägung der beteiligten Rechtsgüter beurteilt werden. Und die Kunstfreiheit ist dabei ein dickes Pfund, gegen das schon einiges aufgeboten werden muss, will man zu der Auffassung gelangen, dass diese oder jene künstlerische Ausdrucksform die Grenze des Zulässigen überschreitet. Die Tore zur künstlerischen Freiheit stehen weit offen. Daran lässt das Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung keine Zweifel.

Zwei Paar Schuhe

Diese Ausgestaltung der Kunstfreiheit hat zunächst gar nichts mit der Frage der öffentlichen Förderung künstlerischen Schaffens zu tun. Kulturförderung und Kunstfreiheit sind zwei Paar Schuhe, die allenfalls den Fuß gemeinsam haben, auf den sie passen müssen. Grundsätzlich ist der Staat also berechtigt, nach eigenen politischen Kriterien zu entscheiden, was er fördert. Ob die Förderungsentscheidungen für gut und richtig befunden werden, ist politisch zu debattieren und Bestandteil der Wahlentscheidung der Bürgerinnen und Bürger zu gegebenem Anlass. Ansprüche auf Förderung gibt es nicht. Wenn aber der Staat entschieden hat, zu fördern, dann hat er bei der Gestaltung der Förderung die Kunstfreiheit zu achten. Dies geschieht je nach Art der Förderung auf unterschiedliche Weise.

Die institutionelle Förderung

Bei einer institutionellen Förderung wird einer meistens öffentlichen Kultureinrichtung regelmäßig ein jährlicher Förderbetrag zur Verfügung gestellt. Die Einrichtung ist frei zu entscheiden, was sie mit dem ihr verfügbaren Geld künstlerisch anstellt. Inhaltliche Ansagen des öffentlichen Geldgebers, also meist in Deutschland eines Landes wie Nordrhein-Westfalen oder einer Stadt, finden so gut wie nicht statt und haben nicht stattzufinden. Allenfalls wird in einer Art Zielvereinbarung festgelegt, in welchen Sparten beispielsweise ein Stadttheater Vorstellungen zu produzieren hat (Musiktheater, Schauspiel, Tanz, Kinder- und Jugendtheater, Konzert). Zuweilen enthalten solche Zielvereinbarungen zudem die jährliche Anzahl von Vorstellungen, ein Einnahmesoll oder allgemeine kulturpolitische oder pädagogische Vorgaben. Der Betrieb der geförderten Kultureinrichtung wird so organisiert, dass die künstlerische Leitung frei entscheiden kann, was sie wie produzieren und veranstalten möchte. Es gelten die Grundsätze von wirtschaftlicher und sparsamer Haushaltsführung. Eingriffe des Geldgebers in das Programm sind dagegen unzulässig, selbst wenn im Einzelfall einmal etwas produziert wird, was öffentlich als problematisch angesehen wird. Die künstlerische Leitung trägt für das Programm in jedem Fall die alleinige Verantwortung, und das ist auch gut so. Werden dabei Rechtsverstöße festgestellt, hat die künstlerische Leitung dafür geradezustehen. In schwerwiegenden Fällen kann das ihre außerordentliche Kündigung zur Folge haben. Darüberhinausgehende Möglichkeiten der Abberufung der künstlerischen Leitung sollten zum Schutz der Kunstfreiheit nicht möglich sein.

Damit liegt der entscheidende Einfluss der öffentlichen Träger (und damit oft Geldgeber) der jeweiligen Kultureinrichtung in der Entscheidung über das grundsätzlich befristet anzustellende künstlerische Leitungspersonal. Mit dieser greift der Träger entscheidend in die Programmgestaltung der zu leitenden Einrichtung ein. Eine solche Berechtigung wird man ihr nicht absprechen können, nicht einmal mit Blick auf die künstlerische Freiheit der zu bestellenden Personen. Ebenso wenig steht das Recht des Trägers außer Zweifel, den Vertrag mit dem künstlerischen Leitungspersonal auslaufen zu lassen, wenn sich die Auffassung durchsetzt, dass ein Wechsel angebracht ist. Umso mehr ist es sinnvoll, sich bei der Suche des künstlerischen Leitungspersonals beraten zu lassen (siehe: https://stadtpunkt-kultur.de/2017/07/ueber-die-intendantenwahl/, siehe auch das Phasenmodell zur Intendanzfindung des Deutschen Bühnenvereins: https://buehnenverein.de/de/compliance

Gerade bei der institutionellen Förderung kommt der Höhe des Förderbetrages eine besondere Bedeutung zu. Denn Kürzungen dieses Betrages können erhebliche Auswirkungen auf die künstlerischen Entscheidungen der künstlerischen Leitung haben und damit die Kunstfreiheit durchaus beeinträchtigen. Deshalb ist von jeglicher ernsthaften Kürzung während der mit dem künstlerischen Leitungspersonal laufenden Verträge möglichst Abstand zu nehmen. Viele Träger vereinbaren sogar, die öffentliche Finanzierung von Kostensteigerungen (etwa der mit Gewerkschaften verabredete Tariferhöhungen, die von den Trägern selbst veranlasst werden) verbindlich der künstlerischen Leitung zuzusagen, um die künstlerische Arbeit nicht zu beeinträchtigen.

Eine Besonderheit stellt die deutlich geringere dauerhafte institutionelle Förderung privater Kultureinrichtungen dar. Sie ist dem Einfluss des öffentlichen Geldgebers weitgehend entzogen. In der Regel ist davon auszugehen, dass die Förderung – ähnlich wie bei der Konzeptförderung (s.u.) – unter Berücksichtigung einer gewissen inhaltlichen Ausrichtung des geförderten Unternehmens stattfindet. Da der Wegfall dieser Förderung sehr leicht eine ernsthafte Einschränkung der künstlerischen Arbeit zur Folge haben kann, wird eine solche Kürzung oder gar Streichung insbesondere dann in Betracht kommen, wenn sich die künstlerische Ausrichtung des geförderten Unternehmens wesentlich ändert. In der Entscheidung, welche Unternehmen gefördert werden, ist der öffentliche Geldgeber ansonsten weitgehend frei.

Die Konzeptförderung

Bei der Konzeptförderung geht es im Wesentlichen darum, das inhaltliche (zuweilen auch organisatorische) Konzept eines in der Regel privat organisierten Kulturveranstalters über einen gewissen Zeitraum zu fördern. Enthält das zu fördernde Konzept inhaltliche Ausrichtungen, ist der Kulturveranstalter daran gebunden, kann also nicht mit dem Hinweis auf die Kunstfreiheit einfach von diesem abweichen. Wegen dieser stärkeren künstlerischen Bindung werden Konzeptförderungen in der Regel von eingesetzten, unabhängigen Jurys vergeben, die nach Ablauf des Förderzeitraums die Erfüllung des Konzeptes gegebenenfalls evaluieren und über die Verlängerung befinden. Entscheidet sich eine Jury gegen eine Verlängerung, sollte dies aus Gründen der Transparenz erklärt werden. Keinesfalls liegt in der Entscheidung der Jury, die Förderung nicht fortzusetzen, ein Eingriff in die Kunstfreiheit, wenn sie nach Ablauf des für die Konzeptförderung vorgesehenen Zeitraums erfolgt. Das folgt aus dem Wesen der befristeten Konzeptförderung.

Der Einsatz einer Jury verlangt gerade mit Blick auf die Diskussion um den Buchhandlungspreis (der weniger ein Preis als eine Art einmaliger institutioneller Förderung ist) eine Klärung des Verhältnisses zwischen dem öffentlichen Geldgeber und einer Jury. Wird die Jury von diesem eingesetzt, legt er die Zusammensetzung und damit sicher eine gewisse inhaltliche Ausrichtung der zu treffenden Förderentscheidungen fest. Das ist und bleibt unproblematisch, ist praktisch nichts anderes als die Entscheidung über das künstlerische Leitungspersonal bei einer institutionellen Förderung. Zudem kann der Geldgeber, der die Jury einsetzt, Kriterien für die Förderung vorgeben, die Jury selbst ist ja nicht künstlerisch tätig. Die Einsetzung der Jury sollte aus programmatischen Gründen immer befristet erfolgen. Während der Berufungsperiode einer Jury ist diese unabhängig. Der Geldgeber hat der Entscheidung Folge zu leisten, solange sich die Jury an die ihr gemachten Vorgaben hält und keine rechtswidrigen Entscheidungen trifft. Ist der Geldgeber mit einer Jury-Entscheidung nicht einverstanden, muss er das der Jury unter Angabe von Gründen mitteilen und ihr Gelegenheit geben, die Entscheidung zu überprüfen. Bleibt die Jury bei ihrer Entscheidung, ist sie umzusetzen. Der Geldgeber selbst trägt dann keine juristische oder politische Verantwortung.

Die nun stattfindende Debatte mit dem vom BKM geförderten Kunstfonds über die Zusammensetzung der von diesem eingesetzten Jury liegt insoweit noch einmal anders, als der Kunstfonds über die Zusammensetzung der Jury selbst frei entscheidet. Das ist eine sinnvolle Konstruktion, hat doch der Kunstfonds bedeutend mehr Kenntnisse über den für die Jury in Betracht kommenden Personenkreis als eine Behörde, zumal diese Jury zahlreiche Einzelförderentscheidungen unterschiedlichster Art treffen muss. Hier ist die Verantwortung für die Entscheidungen komplett auf den Kunstfonds und dessen Jury übergegangen. Dem BKM bleibt nichts anderes, als sich die Förderentscheidungen zu beobachten. Auf die Zusammensetzung der Jury hat er in dieser Konstruktion keinen Einfluss. Ist der BKM mit den getroffenen Entscheidungen nicht einverstanden, muss er darüber in eine Debatte mit dem Kunstfonds eintreten. Tut er dies, ist dies kein Eingriff in die Kunstfreiheit, denn auch hier ist die Jury nicht künstlerisch tätig.

Die Projektförderung

Bei der Projektförderung finanziert die öffentliche Hand konkrete Kulturprojekte. Sie sind bei Antragstellung konkret ausgearbeitet. Der öffentliche Geldgeber kann sich gezielt entscheiden, ob er das vorgestellte Projekt fördert oder nicht. Die Entscheidungen darüber werden unterschiedlich getroffen, mal durch den öffentlichen Geldgeber selbst, mal durch eine Jury, mal durch Institutionen, denen die Entscheidung übertragen wird. Dazu gehören etwa die öffentlichen Kulturstiftungen, die dafür Steuermittel ausgehändigt bekommen. Letzterer Fall ist ähnlich zu bewerten, wie die Förderung durch den Kunstfonds. Für die von dem Geldgeber selbst getroffenen Förderentscheidungen sollte es sowohl Verfahrensregeln als auch inhaltliche Vorgaben geben, die den Antragsstellern transparent gemacht werden.

Das Problem bei der Projektförderung ist oft, dass sich die Aneinanderreihung von geförderten Projekten zu einer Art institutioneller Förderung entwickelt. Fällt unerwartet die Förderung eines Projektes weg, steht manche Institution deswegen vor dem Aus und kann ihre künstlerische Tätigkeit nicht mehr fortsetzen. Deshalb empfiehlt es sich, im Sinne der Kunstfreiheit solche drohenden Ausfälle bei langfristig bestehender Projektförderung seitens des Geldgebers rechtzeitig vorher anzukündigen.

Fazit

Dies sind nur einige wenige Detailbetrachtungen über das Verhältnis zwischen öffentlicher Förderung und Kunstfreiheit. Sie sollen dazu beitragen, durch einen vernünftigen Umgang mit diesem sensiblen Thema unnötig zugespitzte öffentliche Auseinandersetzungen zu vermeiden. Seitens der öffentlichen Geldgeber setzt dies eine gewisse inhaltliche Souveränität im Umgang mit den geförderten Kultureinrichtungen voraus. Zudem sollte eine Kulturverwaltung selbst fachlich in der Lage sein, die zur Förderung vorgesehene Kultureinrichtung ausreichend zu beurteilen. Sich diesbezüglich Kenntnisse zu verschaffen, ist möglich, dazu bedarf es nicht des Verfassungsschutzes.

Seitens der geförderten Institutionen sollte man zugleich eine gewisse Zurückhaltung üben, bevor die Beeinträchtigung der Kunstfreiheit bemüht wird. Und alle Beteiligten müssen sich über eines im Klaren sein: Was immer man an Grundsätzen zur öffentlichen Förderung von Kultureinrichtungen formuliert, sie müssen auch dann nachvollziehbar sein, wenn künstlerische Arbeiten öffentlich gefördert werden, die unterschiedlich von verschiedenen politischen Lagern bewertet werden. Oder um es klarer auszudrücken: Forderungen, die gestellt werden, müssen auch im Falle des ideologischen Gegenteils funktionieren und akzeptabel sein.

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